dossier private kwaliteitsborging
Er zijn relatief weinig onderzoeken gericht op private kwaliteitsborging bouwtoezicht. Als er de moeite wordt genomen hier gefundeerd onderzoek naar te doen en dit onderzoek ook nog eens door onze kwartiermakers van het instituut voor bouwkwaliteit wordt uitgedragen verdient een dergelijke studie aandacht.
De studie is vanuit Ballast Nedam Bouw en Ontwikkeling Speciale Projecten als afstudeeronderzoek door Bert Videler uitgevoerd. Het definitieve rapport is eind december 2014 gepubliceerd en te raadplegen via de site van Instituut voor Bouwkwaliteit.
Vooraf
Mijn complimenten aan Bert Videler. Er is veel werk verzet. De onderbouwingen geven het onderzoek waarde. Ik kan iedereen actief met kwaliteitsborging binnen de bouw adviseren het onderzoek eens goed te bekijken.
Gebaseerd op de door Bert Videler aangesneden thema’s richt ik mij met deze notitie enkel op de aspecten die, in mijn ogen, op dit moment relevant zijn voor de aanstaande stelselwijziging.
Kwaliteit
Iedereen die iets over kwaliteitsborging op papier zet probeert kwaliteit en kwaliteitsborging te definiëren, te omkaderen, om tot de vereisten voor verbetering te komen. Als je niet helder hebt wat je eigenlijk wilt verbeteren zijn gewenste acties om dit voor elkaar te krijgen natuurlijk lastig te bepalen.
Het onderzoek van Bert Videler richt zich voor een belangrijk deel op kwaliteit binnen het bouwen in algemene zin. Dit moet worden afgezet tegen de stelselwijziging waarbij het primair gaat over toetsing van bouwplannen en het bouwen aan de wet. Dit is per definitie wat anders dan het leveren van kwaliteit in algemene zin, het heeft wel een relatie met elkaar maar de afbakening is cruciaal.
Als we het in de bouw hebben over het leveren van kwaliteit dan gaat dit in eerste instantie over nakoming van contractuele afspraken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer: krijg ik wat is afgesproken en waar ik voor betaal? De overheid heeft hier feitelijk niets mee van doen. Het gemeentelijk bouwtoezicht beoordeelt of een plan voldoet aan de wettelijke eisen en in de praktijk conform vergunning wordt uitgevoerd. Die taak gaat van publiek naar privaat. Dit is in essentie de stelselwijziging. Het deel “in essentie” is van belang want de wijziging wordt aangegrepen om in de slipstream toch ook maar even wat andere aspecten iets scherper te stellen. Dat zien we nu terug bij het formuleren van vereisten voor instrumenten waarmee straks het controlewerk door private partijen kan worden uitgevoerd. Het vertrekpunt is en blijft echter het voldoen aan de wet en meer specifiek het voldoen aan het Bouwbesluit.
Ligt het op de weg van de overheid om kwaliteit in algemene zin te verbeteren en te borgen? Het antwoord hierop is ja en nee. De overheid stelt eisen waar iets aan moet voldoen uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. Voor aspecten die niet binnen de wettelijke vereisten vallen biedt de wet iedereen alle ruimte om zich te onderscheiden met kwaliteit. De Skoda is in algemene kwaliteit niet gelijk aan een Mercedes en dat hoeft ook niet, sterker nog, dat is prima want dit heeft alles te maken met prijs, marktwerking en de keuzevrijheid van de consument. Wel moeten de Skoda en de Mercedes aan dezelfde eisen voor toelating voldoen en gelden voor beide merken dezelfde eisen voor een APK. Ook hier gaat het eigenlijk om de veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en het milieu zoals in de bouw.
Verschil in kwaliteit anders dan hetgeen hierover wettelijk is bepaald is een gegeven. Daar is niets mis mee. Bouwers kunnen zich onderscheiden in wat er op welke manier wordt aangeboden. Dat kan met garanties, keurmerken, extern toezicht, extra kwaliteitscontrole en wat al niet meer. De consument heeft keuzevrijheid. Voor een belangrijk deel heeft kwaliteit dan ook te maken met prijs: wat wil ik er voor betalen? Tegelijkertijd wordt er door de overheid over gewaakt of hetgeen wordt gerealiseerd wel aan de wettelijke eisen voldoet. Zijn de eisen te laag, dan moeten we die bijstellen. Dat gebeurt ook met enige regelmaat bij een aanpassing van het Bouwbesluit. Ja, de overheid kan eisen scherper stellen als dat nodig is en nee, de overheid reguleert kwaliteit niet verder dan wettelijke eisen.
In de discussie over de stelselwijziging zien we dat er nogal eens vol enthousiasme voorbij de wettelijke afbakening – de wettelijke eisen – wordt gekeken. Ik wil niemand dit enthousiasme ontnemen en juich het zelfs toe als we ons maar blijven realiseren dat het nieuwe stelsel private kwaliteitsborging is gebaseerd op toetsing aan wettelijke eisen.
Inefficiëntie en verscheidenheid van kwaliteitssystemen
Bert Videler beschrijft de inefficiëntie en verscheidenheid van kwaliteitssystemen van diverse partijen betrokken bij een bouwwerk. Iedereen heeft zo zijn eigen systemen, systemen sluiten onvoldoende op elkaar aan, vaak gebeuren dingen dubbel, we leren onvoldoende van elkaar enz. Dat klopt. Waar het om gaat, als we het over het voldoen aan de wettelijke eisen hebben, is dat partijen betrokken bij een bouwwerk meestal niet op voorhand helder hebben wat die wettelijk eisen voor het betreffende type werk en de gebruiksfuncties zijn. Het is hiermee niet duidelijk waar op wordt gecontroleerd en hoe. De oplossing ligt dan ook voor het oprapen. Er is een belang de eisen per type werk en gebruiksfunctie(s) op voorhand helder te hebben: welke aspecten worden beoordeeld, waar moeten die aan voldoen, hoe controleer je dit, hoe leg je controles vast, hoe motiveer je een waardeoordeel en hoe communiceer je hiermee. Die logica wil nog niet inzinken. Volg je een route waarbij de controle of aan de eisen is voldaan op verschillende manieren kan worden uitgevoerd dan blijft die inefficiëntie bestaan en blijft kwaliteit voor een belangrijk deel subjectief en is er geen garantie op volledigheid. Enkel met een eenduidige standaard die de controleaspecten per type werk en gebruiksfunctie(s) beschrijft is kwaliteit objectief en weet je op voorhand waar je aan hebt te voldoen.
Los van meer creatieve ruime definities van kwaliteit, kwaliteit is het voldoen aan eisen die je vooraf stelt. Dat kan dus enkel als je die eisen volledig op voorhand helder hebt.
Ik pleit dan ook voor een eenduidige werkwijze die alle controleaspecten per type werk en gebruiksfunctie(s) omvat. Dit is bij voorkeur een standaard die door de overheid, koepelorganisaties en experts uit het vakgebied gezamenlijk wordt opgesteld en wordt onderhouden. Een commitment van overheid, koepels en experts maakt dat we het er over eens zijn hoe eisen situatiespecifiek, gebaseerd op het type werk en gebruiksfuncties, worden toegepast.
Systeemcontrole versus specifieke aspecten
Bert Videler beschrijft diverse systemen voor kwaliteitsborging in relatie tot procesbeheersing. Op het niveau van uitvoering – engineering en bouwen – is het proces en daarmee procesbeheersing natuurlijk van groot belang. Controle bouwtoezicht staat niet gelijk aan alles wat partijen betrokken bij een bouwwerk moeten doen om kwaliteit te maken en te borgen, én het voldoen aan de wettelijke eisen.
Bouwtoezicht kent een beperkt proces vergelijkbaar met de APK-keuring. Op een bepaald moment wordt op specifieke punten gecontroleerd, op die punten moet de auto op dat moment aan de eisen voldoen. Zo is het ook bij het bouwen. Het proces van bouwtoezicht beperkt zich tot de controlemomenten en controleaspecten om te toetsen of het werk op die momenten voldoet. Het controleren is altijd een momentopname gebaseerd op een (beperkt) aantal specifieke punten. Procesbeheersing bouwtoezicht is één met de controlesystematiek: wanneer moet ik wat op welke manier controleren (dit zijn de specifieke controleaspecten, gebaseerd op het type werk en gebruiksfunctie(s)), hoe leg ik het vast, motiveer ik een waardeoordeel en communiceer ik hiermee (het systeem wat je hiervoor gebruikt).
Relatie met bedrijfsproces
Bert Videler zegt het nodige over het bedrijfsproces. Dit is uiteraard logisch vanuit de opzet van zijn onderzoek om tot aanbevelingen te komen waar het bedrijf, in dit geval Ballast Nedam, iets mee kan. Dat is een prima benadering en waardevol. Het is zeker ook iets waar de overheid kennis van moet hebben. Echter, hoe bot het ook klinkt, objectief gezien moet het voor de overheid niet uitmaken hoe een bedrijf de zaken organiseert. De opdracht private kwaliteitsborging is toetsen aan de wettelijke eisen. Vanuit een meer gedragen stelsel bouwtoezicht, dus ook door de bouwer(s) gedragen, zou het handig zijn als diverse systemen voor kwaliteitsborging inhaken op wat (privaat) bouwtoezicht doet. Dit draagt bij aan efficiëntie en zorgt er voor dat de verwachtingen over en weer helder zijn.
Pilots
Bert Videler zegt “iets” over pilots. Citaat: “Uit informatie van een pilotproject blijkt dat de intensiteit van de controlebezoeken lager kan worden indien de aannemer zijn eigen kwaliteitsborging op orde heeft. Het is aan te bevelen dat de organisatie (aannemer) zijn systeem op orde heeft om zo de kosten van controles te kunnen verlagen.”
Ik heb daar moeite mee en niet zo’n beetje ook. Het is subjectief op subjectief. Het begint met “een” pilotproject. Volgens mij kan informatie van één pilotproject niet maatgevend zijn voor een aanbeveling die per saldo eenduidige objectieve controle voor de kleine dertigduizend overige omgevingsvergunningen overbodig maakt. Wie bepaalt op welke wijze en wanneer een aannemer de eigen kwaliteitsborging op orde heeft en hoe zich dit vertaalt naar welke afname in intensiteit van de controlebezoeken? Is dat als een aannemer voor het gevoel wel goed bezig is of bepaalde certificaten heeft? Ik vind dergelijke uitspraken “minder controle kan als de aannemer zelf goed bezig is” gevaarlijk. Ik vind het uiteraard super als de aannemer goed en professioneel met kwaliteit in de weer is. Tegelijkertijd vind ik dat het voor de uit te voeren controles bouwtoezicht niet uitmaakt. Met die controles moet je volledig willen zijn, alle controleaspecten moeten hoe dan ook allemaal voorbij komen, ongeacht of je met een kwaliteitsbewuste aannemer te maken hebt of niet. Voor de uit te voeren controles moet ik iedereen gelijk willen behandelen. Iemand die er zelf voor kiest om jaarlijks een rijvaardigheidstest te ondergaan en zijn auto extra te onderhouden wordt op dezelfde wijze gecontroleerd op snelheid, en ook zijn APK is niet anders. Ik zie wel winst in de snelheid dus efficiëntie als de aannemer zijn eigen kwaliteitsborging op orde heeft.
Kosten – baten
Citaat:
“De huidige kosten voor onze maatschappij voor kwaliteitsborging van het Bouwbesluit bedragen ongeveer € 327 miljoen euro. Dit vertegenwoordigt voor ons als maatschappij de waarde die wij ervoor over hebben om veilige gebouwen te maken.” Op een andere plek maar inhakend op de vereiste inspanningen op het gebied van controle, het citaat: ”Zeer waarschijnlijk is de kwaliteitsborging zoals die nu wordt uitgevoerd op reguliere bestekswerken niet voldoende, dit is ook een van de redenen van de wetswijziging. Op de PPS projecten echter wordt een zwaardere vorm van kwaliteitsborging uitgevoerd en wordt vaak ook gewerkt met een TIS. Het ligt in de lijn der verwachting dat deze vorm van kwaliteitsborging een nieuwe standaard wordt. Uit de ingeschatte cijfers blijkt dat de hoeveelheid energie die in het proces moet worden gestoken vergroot moet worden met minstens een factor 10. Aanbeveling hierin is wel om een gedegen onderzoek te doen naar de juiste getallen omtrent vastgelegde kwaliteitscontroles.”
Of TIS de nieuwe standaard wordt valt te bezien. De markt moet instrumenten ontwikkelingen voor private kwaliteitsborging, dit staat niet gelijk aan bestaande instrumenten zoals TIS of een ander instrument wat hier in beginsel niet voor is gemaakt tot dé standaard verheffen. Gelukkig wordt de inschatting factor 10 in het juiste licht geplaatst: dat moeten we maar eens even goed onderzoeken. Een kosten – baten mag niet ontbreken in deze operatie dus wat dat betreft vind ik het prima dat er iets over wordt gezegd. De aangegeven € 327 miljoen euro is een inschatting van kosten uit eerder onderzoek overgenomen. Ik vind het een stap te ver dat gelijk te stellen met de waarde die wij ervoor over hebben om veilige gebouwen te maken. Kosten – baten maar ook de bekostiging van dit alles blijft vooralsnog onderbelicht. Jammer, want het kwantificeren van wat het ons op gaat leveren, voor de bouw, stakeholders en niet in de laatste plaats de consument helpt mensen warm te laten lopen voor de stelselwijziging. Dat warmlopen moet nog beginnen.
Je krijgt wat je niet wenst maar dan had je je vinger maar moeten opsteken
De toelatingscriteria voor instrumenten private kwaliteitsborging worden op dit moment, door onze kwartiermakers, geformuleerd. Probleem hierbij is dat die toelatingscriteria worden opgesteld met beperkte ervaringen uit pilots. In de categorie lichte werken, goed voor 80% van de omgevingsvergunningen, is nog geen enkele pilot uitgevoerd. Voor het overige is de oogst aan pilots zeer magertjes. Ondertussen gaan de voorbereidingen voor de stelselwijziging rap door, de criteria worden op schrift gezet en het wetsvoorstel gaat binnenkort naar de kamer. Al met al begrijpelijk vanuit het perspectief overheid: we willen, na hier tien jaar mee bezig te zijn, nu door. Anderzijds wringt dit natuurlijk. Met beperkte praktijkervaring, beperkte medewerking van de markt wordt het nieuwe bouwtoezicht op korte termijn een feit. Het uitblijven van medewerking zie ik voor een deel als desinteresse, samengevat: “We zien het straks wel.” We realiseren ons echter te weinig dat we met het bouwtoezicht nieuwe stijl te maken krijgen met een vorm van kwaliteitsborging open voor subjectiviteit en onvolledigheid.
Voor het deel uitvoering bouwtoezicht trekt de overheid de handen er vanaf, dat moet de markt gaan doen. De overheid zal er straks wel zijn als er wat misgaat en de vragen komen: “Laat maar zien wat je wel of niet hebt gedaan!” Op dat moment gaan we ontdekken dat de controleaspecten per type werk en gebruiksfunctie(s) niet eenduidig zijn bepaald en je dus eigenlijk niet moet zeuren als iets wel of niet is gecontroleerd. De manier waarop en wat je controleert mag je immers voor een groot deel zelf bepalen, zijn er veel keurmerken verzameld, is er veel standaard en hebben we met een kwaliteitsbewuste aannemer te maken die het op papier goed heeft geregeld dan is de controle bouwtoezicht waarschijnlijk zeer beperkt, althans die ruimte wordt geboden. Laten we dan maar op zoek gaan naar een schuldige of een aantal schuldigen. Om te beginnen gaan we wijzen naar de aannemer, vervolgens de keurmerklieden en dan natuurlijk de mensen van het instrument kwaliteitsborging en de kwaliteitsborgers … hebben we dat gehad dan maar de verzekering. Hoe kan het toch dat daar en daar niet naar is gekeken? Ja hoe kan dat toch?
Waar maak ik me druk om?
De kwartiermakers krijgen straks een eervolle vermelding, de minister zal t.z.t. het toneel verlaten en de nodige experts zullen met het nieuwe stelsel bouwtoezicht een aardige boterham kunnen verdienen. Links- of rechtsom … dat is het dan. Waarom moet je je dan druk maken? Ga gewoon mee met de stroom. Natuurlijk gaan we gewoon mee. Maar …
Je ziet de kansen om het nieuwe bouwtoezicht zo waardevol mogelijk te maken. Je ziet ook hoe moeizaam dit vorm krijgt, er veel mist wordt gecreëerd en het nieuwe stelsel onnodig complex wordt gemaakt, veel regels, eisen maar geen duidelijk antwoord op de vraag “garandeer je hiermee de volledigheid en objectiviteit?” Nee hoor, daar gaat het niet over. Je ziet dat er veel partijen met verschillende belangen duwen en trekken. Je ziet het polderen, het compromis in wording, de desinteresse, enzovoorts enzovoorts. Dat is toch jammer omdat het, in mijn ogen, beter kan. Dus … toch extra je best blijven doen …
Imago
De bouw wordt te vaak in een negatief licht geplaatst waarbij met name aannemers er van langs krijgen, soms terecht maar vaak ook niet. Wij zien dagelijks in de praktijk hoe moeilijk het is de neuzen dezelfde kant op te krijgen om met elkaar tot het best haalbare resultaat te komen.
Dit speelt ook bij deze operatie bouwtoezicht. Er zijn veel belangen en veel mensen die er hun zegje over moeten doen. Ik denk dan ook dat het voor een minister lastig is om stappen te zetten en dan ook nog eens de juiste.
Bij het voldoen aan de wet kom je ook op het punt dat mensen het zich aan moeten trekken. Het is geen straf of verzonnen kostenpost. Wij moeten het willen omdat het ergens goed voor is. De prijs die wij hiervoor betalen is dan ook relatief. Ja, het kost geld maar het levert ons ook heel veel op. Een mooi bijproduct van dit alles is dat het kwaliteitsdenken normaal wordt. Ook het onderzoek van Bert Videler is het bewijs dat een bedrijf zoals Ballast Nedam het serieus neemt, en hier iets mee gaat doen. Dat is winst en niet enkel om in te haken op de gevolgen van private kwaliteitsborging. Met de juiste houding kom je tot verbeteringen, betere producten, een betere organisatie, minder faalkosten een beter imago. Je doet niet alleen reactief mee maar creëert mee om op die manier je klanten beter te bedienen.
Pieter Plass