Visie op instrumenten (1) - Centraal Bureau Bouwbegeleiding

dossier private kwaliteitsborging

De voorgestelde toelatingscriteria richten zich op randvoorwaarden. Er worden geen eisen gesteld aan kwaliteitscontroles tijdens de totstandkoming van een bouwwerk. Er wordt aangenomen dat de kwaliteitscontroles, de inhoudelijke werkwijze, per instrument op procesniveau zijn beschreven en een kwaliteitsborger dienovereenkomstig te werk gaat. Het is straks aan de instrumentbeheerder hier op toe te zien. Deze benadering zegt echter niets over de kwaliteit van de inhoudelijke werkzaamheden. Ook wordt de mate van objectiviteit en volledigheid overgelaten aan de ruimte die een instrument biedt.

Randvoorwaarden in relatie tot inhoud

De kwaliteit van het systeem, instrument en kwaliteitsborger, is door middel van randvoorwaarden gedefinieerd. Dit maakt het mogelijk te controleren of instrument en kwaliteitsborger aan de geformuleerde randvoorwaarden voldoen.

De kwaliteit van de inhoudelijke controlewerkzaamheden is niet gedefinieerd. Hiermee is controle op inhoud niet mogelijk. Gebaseerd op transparantie, traceerbaarheid en reproduceerbaarheid moet het mogelijk zijn om achteraf te beoordelen of de controlewerkzaamheden correct en volledig zijn uitgevoerd. Dit kan in de voorgestelde opzet niet.

De voorgestelde werkwijze is in strijd met het uitgangspunt voor kwaliteit en kwaliteitsborging: het voldoen aan eisen die je vooraf stelt. Er zijn immers geen eisen gesteld aan de inhoudelijke controlewerkzaamheden. Hier gaat het mis.

Het beoordelen van de bouwkwaliteit, voldoet een bouwwerk aan de bouwvoorschriften, volgt uit de kwaliteit van private kwaliteitsborging. Het is dan ook zaak de kwaliteit van het systeem voor private kwaliteitsborging, het instrument, voldoende te omkaderen, specificeren en omschrijven in relevante vereisten om hiermee objectief en volledig te kunnen oordelen of een bouwwerk aan de bouwvoorschriften voldoet.

Dit kan niet met aspecten die te algemeen zijn, zijdelings relevant of totaal niet relevant. Dat regel je ook niet met aspecten die voor onnodige ballast zorgen.

Strenge randvoorwaarden wekken de verwachting dat kwaliteitsborging goed wordt geregeld. Dit is, gelet op het ontbreken van relevante criteria gericht op inhoud, schijnveiligheid.

Niet de juiste focus

De focus op randvoorwaarden laat het deel inhoud volledig vrij. Je zegt hiermee “Als een instrument aan onze criteria voldoet hebben wij er vertrouwen in dat het werk, de controle of aan de eisen is voldaan, correct, volledig en objectief wordt uitgevoerd.” Die benadering is naïef.

Het gaat hier om een specifieke taak, specialistisch werk, waarbij de manier waarop bepalend is voor het eindresultaat. Je moet het dan ook over de manier waarop kunnen en willen hebben. Dat hoeft niet tot achter de komma maar wel op een manier dat de kwaliteit van de uitvoering private kwaliteitsborging meetbaar is. Je moet helder zijn in de verwachting, waar het minimaal aan moet voldoen. Je moet niet willen dat iemand per werk zelf gaat bepalen wat hij op welke manier gaat controleren of dat iemand vanuit aandachtsgebieden en algemene onderleggers hier zelf een invulling aan gaat geven. Hoe goed de bedoelingen ook, dat gaat tot discussies leiden, waarom dat wel en dat niet? Door bij inhoud weg te blijven met toelatingscriteria wordt ruimte voor subjectiviteit en onvolledigheid geboden en ontbreekt een toetsingskader voor de inhoudelijke kwaliteit van een instrument en daarmee de kwaliteit van private kwaliteitsborging.

Het heeft de voorkeur dat op voorhand helder is waar je op controleert, wat de eisen hiervoor zijn, hoe je controles vastlegt en een oordeel motiveert. Dit moet situatiespecifiek volgens een standaard. Op die manier is het voor iedereen ook op voorhand helder. Of Jan, Piet of Klaas, allen voldoende deskundig, controleren maakt dan niet uit. Het moet niet uitmaken. Ze kijken allen naar dezelfde punten en gaan vergelijkbaar te werk. Stakeholders weten zo op voorhand waar op welke manier naar wordt gekeken en daar kun je wat van vinden. Een dergelijke werkwijze geeft vertrouwen en als er vragen zijn over de manier waarop er is (of wordt) gewerkt dan kun je het er ook gefundeerd over hebben. Bij systemen die een vrije benadering toestaan, en die ruimte wordt nu geboden met de voorgestelde criteria, accepteer je subjectiviteit en onvolledigheid en is het lastig om het over inhoud te hebben omdat er niets over is aangegeven.

Definieer enkel relevante criteria

Wij achten het raadzaam enkel toelatingscriteria voor instrumenten kwaliteitsborging op te stellen die ook daadwerkelijk relevant zijn. Toelatingcriteria die niets wezenlijks toevoegen en bijdragen aan schijnveiligheid hebben geen plaats binnen een waardevol systeem voor kwaliteitsborging.

Waarde pilots in relatie tot criteria

Instituut voor Bouwkwaliteit schetst de noodzaak om ervaring op te doen met de werking van bestaande en nieuwe instrumenten. Om dit te bereiken worden er pilots uitgevoerd. De pilots moeten informatie opleveren over de werking van instrumenten. Werking gaat per definitie over inhoud, of er met een dergelijke instrument voldoende garantie is dat een bouwwerk aan het Bouwbesluit voldoet.

In de categorie lichte werken, gevolgklasse 1, goed voor 80% van alle vergunningen, is nog geen enkele pilot afgerond. In de overige klassen is het aantal pilots zeer beperkt. Hiermee zijn de vereiste ervaringen, van belang voor het op te stellen beleid, zeer beperkt. Dit wringt met het opstellen van toelatingscriteria voor instrumenten private kwaliteitsborging.

De inhoudelijk werking van een instrument, meer specifiek de garantie op volledigheid en objectieve controle toegesneden op specifieke bouwactiviteiten, moet worden betrokken in de toelatingscriteria. Dit is vooralsnog niet gebeurd.

Het kan niet zo zijn dat de ervaringen met diverse instrumenten, opgedaan met pilotprojecten, niet van invloed zijn op toelatingscriteria. Dit zou immers betekenen dat toelatingscriteria los staan van de praktijk. Dit leidt tot de conclusie dat toelatingscriteria in theorie veiligheid bieden maar niet zijn gestoeld op de bouwpraktijk.

Eerst toelatingscriteria formuleren en dan kijken of het werkt is niet gepast. Transparantie, traceerbaarheid en reproduceerbaarheid maken dat je over de uit te voeren controlewerkzaamheden iets zinvols moet kunnen zeggen en een oordeel kwalitatief meetbaar maakt. Dat kan enkel als je de eisen hiervoor op voorhand helder hebt en verankert in toelatingscriteria. Dit kan als je controleaspecten per activiteit specifiek benoemt en helder bent in het feit dat op die aspecten moet worden gecontroleerd, het werk op die punten moet voldoen, een waardeoordeel moet worden gemotiveerd en bewijs van controle kan worden overgelegd.

Over de inhoudelijke werkwijze hebben wij u reeds een tweetal visiedocumenten aangeboden.

CE-markeringen, waarborgen en interne kwaliteit van het uitvoerend bouwbedrijf

Er wordt aangenomen dat een bouwwerk met een hogere mate van standaardisatie, levering onder diverse CE-markeringen, keurmerken en een hogere mate van interne kwaliteitszorg (tezamen aangeduid als “garanties”) leidt tot een beperking in de taak kwaliteitsborging. Dit is het standpunt van de kwartiermakers en in lijn hiermee worden criteria vormgegeven.

Deze aanname is in strijd met het uitgangpunt dat kwaliteit zo objectief mogelijk moet worden bepaald als basis voor het toetsen en de garantie dat aan de wettelijke eisen is voldaan.

Het uitgangspunt is dat ieder bouwwerk aan het Bouwbesluit moet voldoen en controle hierop plaatsvindt. Dit maakt dat er in beginsel geen onderscheid moet worden gemaakt in de te controleren aspecten. Er is een risico een bouwwerk geheel of gedeeltelijk uit te sluiten van controle gebaseerd op een bepaalde mate van standaardisatie of de toepasselijkheid van keurmerken. Diverse keurmerken zeggen inhoudelijk niets over het voldoen aan het Bouwbesluit en hoe materialen in de praktijk worden toegepast. Wanneer is er sprake van een hogere mate van standaardisatie en hoe weeg je de hoeveelheid en typen keurmerken in relatie tot een afweging om minder intensief te controleren? Die afweging moet je niet eens willen maken. Iedere afweging is, door het situatiespecifieke gehalte, subjectief. Controle moet nu juist eenduidig en objectief worden uitgevoerd.

Er is een belang de uit te voeren controletaak volledig, eenduidig en zo objectief mogelijk uit te voeren. Dat kan alleen als alle controleaspecten behorende bij een type werk en gebruiksfunctie(s) worden gecontroleerd.

Risicoanalyse per werk

De kwartiermakers gaan er vooralsnog van uit dat er per bouwwerk voor de taak bouwtoezicht een risicoanalyse moet worden opgesteld en op basis van een dergelijke analyse beheersmaatregelen dienen te worden bepaald.

Het opstellen van een risicoanalyse en aan de hand daarvan beheersmaatregelen bepalen is subjectief. Er wordt hiermee ruimte geboden voor een persoonlijke inschatting van de kwaliteitsborger. Dit is ongewenst. Een dergelijke handelwijze is in strijd met de gewenste volledigheid en objectiviteit.

De risico’s volgen uit de aard van de bouwactiviteiten. Zo kent hoogbouw, als voorbeeld, een hoger risico dan laagbouw. Wordt er gecontroleerd op hoogbouw dan is het hogere risico onderdeel van de controle en moeten er dienovereenkomstig maatregelen zijn getroffen. De controlesystematiek, gebaseerd op de te hanteren standaard, moet hierin voorzien. Wordt een risicoanalyse een apart op te stellen item dan wordt dit voor een substantieel deel, zo niet volledig, overgelaten aan de inschattingen van de kwaliteitsborger. Dit werkt ongewenste subjectiviteit en onvolledigheid in de hand. De inschatting van het risico en hoe hier mee om te gaan moet onafhankelijk van de kwaliteitsborger uit de werkwijze van het instrument, afgestemd op type bouw en gebruiksfunctie(s), volgen. Alleen zo is op voorhand helder wat de eisen hiervoor zijn en hoe hier op wordt gecontroleerd.

Een instrument moet voorzien in de verbijzondering van het type activiteit en hiermee de risico’s en bijbehorende maatregelen. De risico’s en controle op te nemen maatregelen zijn hiermee verankerd in de controlestandaard.

Basis kwaliteitsborging

De inhoudelijke kwaliteit van een instrument wordt in onze ogen bepaald door de eisen gericht op werkwijze.

De minimale eisen hiervoor hebben wij onderstaand omschreven. Tevens zijn diverse overige praktische eisen, niet limitatief, aanvullend opgenomen.

Met deze eisen is de primaire werking van een instrument voor iedereen helder. Per saldo wordt hiermee aangegeven dat alle controleaspecten per type bouwactiviteit moeten worden aangegeven, wat de eisen zijn die voor de betreffende controleaspecten gelden, dat je moet zorgen voor bewijs van controle en dat informatie niet verloren kan gaan.

Zonder deze eisen is en blijft de uitvoering van kwaliteitsborging discutabel, subjectief en is er onvoldoende garantie op volledigheid.

Een instrument voorziet in situatiespecifieke controle op bouwvoorschriften van het Bouwbesluit voor vergunningplichtige bouwactiviteiten.
De voorschriften die vanuit het Bouwbesluit gelden zijn, gebaseerd op het (de) type(n) bouwactiviteit(en), gebruiksfunctie(s) en risico(’s), binnen het instrument, specifiek omschreven in de vorm van controleaspecten met bijbehorende eisen. Hiermee is op voorhand duidelijk waar aan moet worden voldaan. (Toelichting: hiermee wordt de inhoudelijke kwaliteit bepaald: volledigheid, objectiviteit meetbare kwaliteit van de werkwijze private kwaliteitsborging.)
Voor de uit te voeren controlewerkzaamheden geldt dat een waardeoordeel van de uitgevoerde controle, of is voldaan aan de bouwvoorschriften van het Bouwbesluit, wordt gemotiveerd en bewijs van controle kan worden overgelegd.
Enkel bij een akkoord op alle toepasselijke controleaspecten voor de bouwfase ontwerp kan de verklaring ‘Ontwerp voldoet’ met behulp van het instrument door de kwaliteitsborger worden gegenereerd en bij de betreffende gemeente worden aangeboden.
Enkel na het verstrekken van de verklaring ‘Ontwerp voldoet’ kunnen de bouwwerkzaamheden een aanvang nemen.
Start bouwwerkzaamheden wordt tijdig, voor aanvang uitvoering, in de vorm van een verklaring ‘Start bouw’ met behulp van het instrument door de kwaliteitsborger gegenereerd en bij de betreffende gemeente aangeboden.
Enkel na het verstrekken van de verklaring ‘Start bouw’ kan, bij een akkoord op alle toepasselijke controleaspecten voor de bouwfase uitvoering, de verklaring ‘Werk voldoet’ met behulp van het instrument door de kwaliteitsborger worden gegenereerd en bij de betreffende gemeente worden aangeboden.
De informatie waar de verklaringen ‘Ontwerp voldoet’, ‘Start bouw’ en ‘Werk voldoet’ op ziet dient tot en met sloop van het gerealiseerde werk beschikbaar te blijven. Het instrument dient voldoende garantie te bieden dat dergelijke informatie niet kan worden gewijzigd of verloren kan gaan.
Voor gevolgklasse 1 geldt dat de kwaliteitsborger beschikt over een mbo-opleiding bouwkunde en basiscursus Bouwbesluit. De instrumenthouder voorziet in de controle of de kwaliteitsborger hier aan voldoet.
Voor gevolgklasse 2 en 3 geldt als eis een mbo-opleiding bouwkunde, een basiscursus Bouwbesluit en 3 jaar relevante werkervaring op het gebied van kwaliteitsborging. De instrumenthouder voorziet in de controle of de kwaliteitsborger hier aan voldoet.
Per omgevingsvergunning wordt een online Bouwdossier aangelegd en in stand gehouden. In een dergelijk dossier wordt minimaal de navolgende informatie opgenomen:

omgevingsvergunning;
tekeningen m.b.t. het ontwerp en de uitvoering;
berekeningen;
beschrijving van het werk;
bouwplantoets (indien van toepassing);
inspectielijsten waaruit blijkt dat het werk in ontwerp en uitvoering is gecontroleerd en voldoet aan bouwvoorschriften van het Bouwbesluit.

De verplichting voor het aanleggen en in stand houden van een Bouwdossier geldt voor de vergunninghouder.
Binnen 3 maanden na het moment van oplevering dient het Bouwdossier te worden aangevuld met de opleverinformatie en revisiebescheiden. Eventuele wijzigingen dienen middels revisies in tekeningen, berekeningen, rapportages en beschrijving van het werk te worden doorgevoerd.
Het Bouwdossier gecompleteerd met opleverinformatie en revisiebescheiden is een weergave van hetgeen is ontworpen en hetgeen daadwerkelijk is gerealiseerd. Een Bouwdossier aangevuld met opleverinformatie en revisiebescheiden wordt op dat moment het Opleverdossier/AsBuiltdossier.
Als bewaartermijn voor een online Opleverdossier/AsBuiltdossier geldt de periode tot en met sloop.
De verplichting voor het aanleggen en in stand houden van het Opleverdossier/AsBuiltdossier geldt voor de eigenaar van het gerealiseerde werk. Voor het op enig moment bepalen van het eigendom is de registratie bij het Kadaster maatgevend. (Toelichting: met deze eis wordt geregeld dat bij overdracht/verkoop de nieuwe eigenaar onderzoek moet doen naar de aanwezigheid en volledigheid van het dossier.)
De instrumenthouder verleent het bevoegd gezag op eerste verzoek toegang tot een Bouwdossier, Opleverdossier/AsBuiltdossier. Bevoegd gezag kan de informatie enkel raadplegen.
Instrumentbeheerders voorzien in een openbare lijst met Bouw-, Oplever-, AsBuiltdossiers, online te raadplegen, die door middel van het instrument worden beheerd. De openbare lijst bevat het dossiernummer, de adresgegevens en kadastrale codering. (Toelichting: met deze eis is geregeld dat eenvoudig te traceren is bij welk instrument een dossier is ondergebracht. Eventueel kan deze ‘sleutelinformatie’ in één register worden ondergebracht. Zie hiervoor ons visiedocument afwegingen opleverdossier d.d. 13 november 2014.)

Voor het overige is het raadzaam enkel (rand)voorwaarden aan instrumenten te stellen die nodig zijn en er toe doen.

Gedragen standaard

Eén controlestandaard die de controleaspecten met bijbehorende eisen per type werk en gebruiksfunctie(s) benoemt, voorkomt discussies over de primaire werking per instrument. Dit geldt ook voor mogelijke discussies over volledigheid en objectiviteit per instrument. Eén controlestandaard, gedragen door belangenorganisaties, kwaliteitsborgers en de overheid, biedt de mogelijkheid hier in te voorzien.

Het ligt op de weg van de overheid de kaders voor een commitment en de realisatie van een dergelijke standaard te bewerkstelligen.

Wordt dit in de praktijk gebracht dan verbinden stakeholders zich aan een gezamenlijk doel: het gezamenlijk omschrijven van de controleaspecten per type werk en gebruiksfunctie(s) als basis voor een objectieve eenduidige toets als garantie dat een werk aan bouwvoorschriften voldoet.

Vereniging Bouw- & Woningtoezicht Nederland

Vereniging BWT pleit onder andere voor een landelijke regeling voor controles, een landelijk minimum toets- en toezichtniveau, een landelijke communicatiestrategie, een landelijke escalatieladder, het landelijk bij wet regelen van de aansprakelijkheid.

Wij interpreteren deze inzet als steun voor het helder en eenduidig definiëren van de vereiste werkwijze en eisen met betrekking tot de uitvoering van werkzaamheden private kwaliteitsborging. Deze inzet is in lijn met onze visie voor een gedragen standaard van controleaspecten met bijbehorende eisen per type werk en gebruiksfunctie(s). Dit staat in onze ogen gelijk aan geen eigen invullingen op cruciale aspecten per instrument.

De mogelijkheid voor eigen invullingen, willekeur en subjectiviteit, wordt, met de huidige opzet van de beoogde toelatingscriteria instrumenten, geboden. Wij achten dit zeer onwenselijk.

Resumerend

De voorgestelde criteria, voor zover nu bekend:

richten zich op randvoorwaarden en niet op de inhoud bepalend voor het definiëren van de gewenste en meetbare kwaliteit;
zijn onvoldoende toegesneden op het doel;
diverse praktische aspecten zijn onvoldoende gewogen waardoor de uitvoerbaarheid in het nauw komt;
de aard en hoeveelheid eisen maken dat private kwaliteitsborging onnodig duur gaat worden;
wij achten het raadzaam nut en noodzaak van de voorgestelde criteria zorgvuldig te bezien;
wij achten het raadzaam enkel criteria/eisen te stellen die er toe doen;
of private kwaliteitsborging, gebaseerd op de voorgestelde criteria/eisen, voldoende garantie kan bieden dat bouwwerken aan het Bouwbesluit voldoen is in onze ogen onduidelijk.

Pieter Plass